Провал американских санкций: закон CAATSA и сдерживание российского экспорта вооружений

Угроза введения санкций в соответствии с разделом 231 Закона 2017 года о противодействии противникам Америки посредством санкций (CAATSA) снова попала в центр внимания СМИ. Раздел 231 CAATSA был призван достичь амбициозной цели: не допустить изменений глобальной обстановки в сфере безопасности за счет создания дополнительных издержек для третьих стран, сотрудничающих с российской оборонной индустрией.

На момент подписания CAATSA и издания указа президента США № 13849, принятого во исполнение закона, было известно, что несколько стран либо уже подписали соглашения, либо вели переговоры с Россией о крупных сделках в военной сфере, которые, несомненно, подпадали под действие раздела 231 CAATSA. А в тот самый момент, когда был подписан указ № 13849, Китайская Народная Республика «заслужила» первые санкции в соответствии с разделом 231. В разных стадиях процесса приобретения российских вооружений на момент введения санкций против китайских предприятий были Турция, Индия, Египет, ОАЭ, Саудовская Аравия, Катар, Марокко и Алжир.

CAATSA и связанная с его введением политика до сих пор не устранили ни одну из возникших угроз. Более того, произошло обратное. Турецкое правительство, судя по всему, вдохновила разобщенность и отсутствие ясности со стороны Вашингтона. С тех пор, как в сентябре 2018 года санкции были введены против Китая, правительство Турции получило первый полковой комплекс С-400 (в июле 2019 года) и, судя по сообщениям СМИ, проводит в настоящее время испытания системы радаров с использованием траекторий полета истребителей F-16 в Анкаре. Египет и Индия по-прежнему открыто ведут переговоры о покупке этой российской системы. Вашингтон публично пригрозил санкциями Анкаре, явно имея в виду меры, предусмотренные разделом 231 CAATSA, но на каждом этапе этого процесса официальные лица в США откладывали введение санкций до более поздней стадии. Сначала карательные меры предполагались сразу после покупки, затем – после активации, потом заговорили о переговорах, и каждый раз использовались намеренно расплывчатые выражения, такие как «в зависимости от обстоятельств» или «по мере необходимости». Несмотря на введение санкций в отношении турецких лидеров и министерств после вторжения в северную часть Сирии в октябре 2019 года, закон CAATSA так и не был введен в действие в наказание за широко разрекламированную доставку С-400 в Турцию.

Раздел 231 CAATSA явно не смог оказать сдерживающий эффект на упомянутые страны, потому что правительство США с самого начала было неспособно послать четкий унифицированный сигнал, необходимый для того, чтобы убедительно обозначить, чего именно нельзя делать под угрозой санкций, и что нужно делать, чтобы им не подвергнуться. Подписание заявления президента Трампа стало первым ударом по доверию к закону, после чего последовала девятимесячная отсрочка применения в отношении Китая санкций, предусмотренных законом, в тексте которого уже превышен на 50 процентов обычный в подобных случаях срок исполнения. Случай с Китаем создал прецедент введения санкций после доставки, а не после заключения соглашения о покупке. А в ситуации с Турцией выяснилось, что санкции могут быть дополнительно отсрочены по усмотрению президента США.

Задача сдерживания не была выполнена еще и потому, что правительство США не связывало угрозу наказания с альтернативой, которая поощряла бы сотрудничество в военной сфере с Соединенными Штатами вместо России. Среди ожидаемых сложных случаев для CAATSA кроме Турции еще и Индия. Это страны, которые традиционно стремятся сбалансировать сотрудничество, как с США, так и с Россией. В других странах, таких как ОАЭ и Саудовская Аравия, власти пользуются полной свободой распоряжения бюджетом и могут покупать несколько несовместимых или конфликтующих между собой систем вооружений у обеих великих держав в качестве предметов роскоши для приобретения политического веса и влияния.

В этих случаях единственный стимул со стороны Вашингтона является негативным. Их требование гласит: «Не покупайте крупные системы вооружений у России, иначе мы, вероятно, вас накажем». Однако Москва не выдвигает никаких подобных угроз, а отсутствие доверия к американским угрозам, по-видимому, подталкивает правительства брать на себя риск и продолжать вести дела с обеими великими державами.

Правительство Соединенных Штатов стоит перед непростым выбором относительно раздела 231 закона CAATSA. Нынешнее положение является неприемлемым и смущает как противников, так и потенциальных партнеров. Первый вариант, то есть продолжать идти по тому же пути, означает окончательно превратить этот закон в дубину, чтобы угрожать ей третьим странам за военно-техническое сотрудничество и закупки оружия у России. Но эти угрозы никому не внушают доверия, поскольку закон не предусматривает прозрачного процесса принятия решений. Таким образом, санкции выглядят произвольными карательными мерами. Второй вариант – экстремальный: следует избавиться от раздела закона, который создает столь несовершенный инструмент санкций. В конце концов, ведь он не работает так, как задумано, а конституционный принцип разделения властей предполагает, что сотрудничество между ними в этой законодательной схеме в ближайшем будущем маловероятно. Третий вариант – реформировать раздел 231 CAATSA таким образом, чтобы устранить двусмысленности и предложить реальные альтернативы тем странам, которые ведут или планируют вести сотрудничество с военной индустрией Москвы.

Суть проблемы в том, что угроза, которую предусматривает этот закон, пусть и ослабленная его несовершенством, соответствует внешнеполитическому подходу «Америка прежде всего», несмотря на косвенный ущерб репутации США, возникший в результате дискуссий. Он будет оставаться лишь пустой угрозой до тех пор, пока Вашингтон не предпримет попытки восстановить сдерживающий эффект и убедить партнеров США сотрудничать с этой программой. Вместо того, чтобы вынудить Москву изменить свою агрессивную внешнюю политику путем удушения российской военной индустрии, раздел 231 CAATSA, к сожалению, фокусируется лишь на наказании партнеров по безопасности США, не предлагая привлекательной альтернативы.

Источник